Новые информационные технологии в делопроизводстве

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В ДЕЛОПРОИЗВОДСТВЕ

Формы автоматизации регистрации документов

В последние годы произошло переосмысление роли электронного документооборота. Если раньше он воспринимался преимущественно как средство автоматизации делопроизводства, то теперь его все чаще рассматривают как инструментарий управления знаниями и как средство интеграции бизнес-процессов, в ходе выполнения которых создаются и движутся документы. Иными словами, это организация и управление процессами регистрации документов на основе последовательной обработки различными пользователями других ранее существовавших документов. Но для функционирования систем такого класса делопроизводственные процессы организации должны быть строго структурированы и формализированы, что встречается далеко не всегда. Поэтому большинство универсальных систем управления имеют функцию, позволяющую организовать и спланировать выполнение работ с документами, как по заранее предопределенным маршрутным технологическим схемам, так и с предоставлением исполнителям определенной свободы в принятии решения на своем уровне.

Автоматизированные системы регистрации документов делятся на два класса. К первому относятся системы управления электронными архивами. Их основные функции: регистрация новых документов, хранение, поиск и их извлечение с целью передачи в приложения, умеющие с ними работать.

Ко второму классу относятся системы управления электронным документооборотом (СУЭД, DMS (Document Management System)). На них возложены функции управления документами на пути прохождения от одного пользователя — должностного лица к другому с возможностью контроля за их перемещением с фиксацией всех изменений и сопровождающих резолюций. В готовых системах одного класса могут встречаться функции другого класса.

Из важнейших характеристик СУЭД наиболее значимыми для пользователя являются следующие:

  • — программная платформа (система, обеспечивающая хранение и поиск документов, а также система обмена сообщениями. В настоящее время используется архитектура «клиент /сервер»);
  • — поддержка распределенной обработки информации;
  • — возможности масштабирования (набор поддерживаемых платформ; максимальное число пользователей; число уровней вложенности структур);
  • — открытость архитектуры и возможность интеграции с другими приложениями;
  • — широкий выбор типов документов, с которыми работает система (форматы документов; поддержка работы с составными документами и несколькими версиями документа; связи документов (один документ может быть ответом на другой или может быть порожден при исполнении предыдущего документа); совместное использование электронных и обычных (бумажных) документов);
  • — возможность коллективной работы группы исполнителей над одним (или несколькими) документами;
  • — возможность работы по «свободной» схеме (без жесткой фиксации маршрутов);
  • — возможности контроля за прохождением документов;
  • — наличие системы оповещения должностных лиц;
  • — возможность настройки системы под нужды конкретного заказчика (например, набор реквизитов регистрационной карточки, объем вносимой в базу информации); наличие русифицированного интерфейса;
  • — наличие средств регламентации доступа и криптозащиты;
  • — наличие средств оповещения о нарушениях в регламенте прохождения документов;
  • — ориентированность на отечественную концепцию документооборота.

С точки зрения системы автоматизации регистрации документов, документ, как правило, распадается на тело документа — файл (файлы), вся содержательная работа с которым обычно ведется вне рамок системы делопроизводства, и регистрационную карточку, содержащую все реквизиты документа, с которой собственно и идет работа. Файлов может и не существовать, документ может оставаться в бумажной форме.

Компьютеризация делопроизводственных процессов позволила заменить ручную карточную форму регистрации документов на современную автоматизированную, с помощью ПЭВМ. При этом большинство программ построено на занесении в электронную карточку, выводимую на экран компьютера, как традиционных реквизитов, так и ряда дополнительных.

Компьютерная регистрация документов позволяет:

  • — внести значительно больше сведений о документах, учитывающих специфику организации;
  • — организовать децентрализованную (на рабочих местах) регистрацию документов непосредственно в структурных подразделениях с объединением сведений в документах в единой базе данных организации:
  • — организовать на основе базы данных информационно-справочную работу;
  • — организовать эффективный контроль за исполнением документов.

Выводимые на экран компьютера регистрационные формы входящих, исходящих и внутренних документов имеют небольшие отличия, но вносимые в общую базу данных сведения позволяют осуществлять обобщенный поиск сведений по всем документам организации.

После заполнения основных полей реквизитов важные документы передаются руководителю, который наносит соответствующую резолюцию. Автор резолюции и ее текст также заносятся в электронную карточку. Остальная корреспонденция передается в подразделение или ответственным сотрудникам. Сведения о подразделении-исполнителе или об ответственном сотруднике вносятся в регистрационную карточку.

С внедрением автоматизированных систем регистрации документов значительно расширились возможности информационно — справочного обеспечения. Автоматизированная система позволяет находить справки по любой комбинации данных, включенных в регистрационную карточку документа.

Процесс регистрации позволяет создать базу данных о документах и тем самым заложить основы информационно-поисковой системы организации по всем документам.

Поиск сведений по конкретному документу может выполняться по неисполненным и исполненным документам, по всей оперативной базе данных текущего года, а при необходимости по документам предшествующих лет (архивная база данных).

При необходимости получения информации по конкретному документу на экран выводится, а затем распечатывается соответствующая регистрационная форма. Результаты поиска информации по группе документов выводятся на экран в табличной форме, а также при необходимости распечатываются.

Сведения по неисполненному документу или по исполненному соответственно показывают, у какого исполнителя находится документ или в какое дело данный документ подшит.

В настоящее время во многих организациях внедряется или уже действует автоматизированный контроль за исполнением документов. Постановка документа на контроль происходит автоматически при заполнении соответствующего поля.

Текущий контроль осуществляется путем вызова на экран и распечатки списка документов, срок исполнения которых истекает сегодня. Специальные программы в порядке осуществления предупредительного контроля позволяют выводить на экран списки документов, исполнение которых истекает в любой срок, фамилии исполнителей и т.д.

Аналитические справки по установленной форме могут автоматически составляться по предварительно созданным шаблонам и выводиться на компьютер руководителя. Аналитические справки о ходе исполнения заданий являются важным критерием оценки эффективности работу отдельных сотрудников и организации в целом.

При этом необходимо отметить, что автономные компьютеры на рабочих местах делопроизводителей или даже небольшие сети в канцеляриях или секретариатах принципиально не способны решить проблему автоматизации документооборота. Фактически они просто позволяют вести те же картотеки или журналы, пусть и в ином качестве.

Принципиальным решением является компьютерная сеть, связывающая компьютеры на рабочих местах в различных подразделениях организации. В этом случае сведения о работе с документами, вводимые с рабочих мест в подразделениях, могут автоматически собираться и накапливаться на сервере сети, формируя базу данных о состоянии и истории документооборота организации.

Для организации такой работы с использованием сети наиболее продвинутые из систем автоматизации делопроизводства и документооборота (далее — АС ДОУ) позволяют как отслеживать бумажный документооборот, так и организовать перемещение по сети и работу с электронными документами.Чем большее число рабочих мест, связанных с обработкой документов, охватывает такая система, тем эффективнее осуществляется управление. Желательно, чтобы система доходила хотя бы до каждого структурного подразделения, в котором осуществляется учет и контроль.

В идеале же она должна охватывать все рабочие места сотрудников, осуществляющих собственно работу с документами. В этом случае при минимизации трудозатрат делопроизводственного персонала обеспечивается полный контроль над документационной деятельностью организации в реальном масштабе времени.

Изучая основные функции систем автоматизации делопроизводства, можно выделить некий минимальный набор характеристик, которым должна соответствовать полноценная система автоматической регистрации документов.

В первую очередь это возможность создания документа Документ может создаваться либо самостоятельно в соответствующем редакторе (текстовом, графическом), либо на основе подготовленных шаблонов.

Система обеспечивает автоматическую регистрацию документа. Для каждого учетного документа формируется регистрационно-контрольная карточка, в которую заносятся сведения о документе. Система может регистрировать как созданные непосредственно в ней документы, так и импортированные извне.

Система позволяет работать с корреспонденцией. Эта функция как правило характеризуется тем, что связующим началом пакета документов является адресат — отправитель, даже в том случае, если он пишет по разным вопросам.

Система поддерживает технологии регистрации, обработки и контроля распорядительных документов: внешних — постановлений, указов, распоряжений вышестоящих организаций; внутренних — протоколов, приказов, распоряжений. Отличается от технологии обработки переписки тем, что на контроль ставится не только документ в целом, но и отдельные пункты, переписка и контроль ведется по каждому из них в отдельности.

Позволяет формировать рабочие папки пользователя Понятие папки используется в системе для объединения документов по определенным признакам. Причем, зачастую в папке хранится не сам документ, а ссылка на него. Пользователь может свои рабочие папки создавать, удалять и обмениваться ими с другими пользователями.

Система осуществляет контроль исполнения документов. Реализуется контроль исполнения документов, как на уровне автора резолюции, так и централизованный контроль с возможностью формирования сводок об исполнении контрольных документов. При контроле исполнения распорядительных документов на контроль ставится не только документ в целом, но и отдельные пункты.

Обработка и хранение собственно документов К регистрационной карточке может быть «прикреплено» любое число файлов, содержащих собственно документ в компьютерной форме представления (например, текст, аудио или видеоматериал и т.д.). Система должна обладать возможностью слияния документов, позволяющей сводить воедино отдельные файлы текстов и графики, формируя законченный документ. Современные системы, в том или ином виде, обеспечивают управление бумажными документами (они, как правило, зарегистрированы в архиве, но их тело находится на вполне материальной полочке и по требованию сотрудника перемещается на его рабочий стол).

Работа с взаимосвязанными документами Поддерживается возможность установления ссылок между регистрационными карточками документов, связанных тематически, отменяющих или дополняющих друг друга, повторными и т.д. Работая с документом, всегда можно просмотреть всю переписку по вопросу, ее историю, разосланные копии карточек по другим подразделениям, имея мгновенный доступ к каждой интересующей карточке.

Движение документов, ввод резолюций и замечаний Механизм движения документов обеспечивает обработку и передачу документов между пользователями системы. При этом основанием для автоматической передачи документа от одного должностного лица другому является факт вынесения резолюции или факт оформления отчета об исполнении документа. Маршрутизация движения документа может быть жестко заданной или может задаваться пользователем. Путь прохождения документа с момента передачи его руководителю на первичное рассмотрение до списания в дело фиксируется в зоне исполнителей регистрационной карточки.

Поддержка вложенных подсистем. В систему делопроизводства организации входят подсистемы подразделений с своими функциями (учет, контроль, движение документов и др.)

Отслеживание версий одного документа. При совместной работе нескольких пользователей над одним документом, много времени и сил отнимает проблема «версий» и проблема «копий и оригиналов».

Учет номерных документов, формирование отчетности.

Распределенная обработка, отправка документов по почте. Процесс обработки документов должен быть единым для всех пользователей системы, независимо от территориального расположения рабочих станций, серверов, степени их удаленности и используемых видов связи. Для обмена информацией между пользователями в системе предусматривается электронная почта, в функции которой входит: служебная и личная переписка; автоматическая рассылка сообщений и уведомлений. Система позволяет формировать списки рассылки.

Работа через сеть Интернет. В системе реализуется Web- сервер делопроизводства, обеспечивающий доступ к данным о документах и самим документам с любого локального или удаленного компьютера через сеть Internet (Intranet). Пользователю предоставляется возможность для формирования запроса на поиск документа или группы документов, зарегистрированных в системе.

Возможность поиска документа по различным критериям. Поиск документа может осуществляться по реквизитам, по теме, по указанным заранее ключевым словам. Существует возможность поиска документов по контексту, то есть по полному значению текстового поля или по отдельным словам или их частям. Причем поиск производится не только в регистрационной карточке, но и непосредственно в документе.

Система позволяет архивировать документы. После обработки, подписанные документы помещаются в архив. Документы из архива редактировать нельзя, их можно читать или удалять. АРМ администрирования архива позволяет настраивать режимы архивирования и восстановления документов, устанавливать права доступа к архивам.

Списание документа в дело По завершении работы над документом он списывается в дело. Далее документ либо передается на архивное хранение, либо уничтожается в соответствии с правилами архивного хранения, принятыми на предприятии. В автоматизированной системе списание документа в дело осуществляется путем занесения в регистрационную карточку соответствующей записи.

Ведение и автоматическое обновление словарей и справочников. К справочникам системы относятся: пользователи, подразделения, организации, граждане, тематические рубрикаторы документов, стандартные тексты, номенклатуры дел, грифы доступа, списки рассылки. В некоторых системах можно самостоятельно создавать новые таблицы справочников.

Обеспечение автоматизации справочно-аналитической работы. В системе формируются типовые отчеты и графики (справки, сводки, журналы, списки документов). Так же имеется возможность загружать генератор отчетов и графиков. При работе регистрируются действия системы, действия пользователей.

Регламентация прав доступа. Права пользователя в системе регламентируют как права доступа к картотекам и документам в соответствии с их грифами, так и набор функций, доступных данному пользователю (регистрация, редактирование, списание документа в дело, снятие с контроля и т.д.). При необходимости сотрудникам подразделений можно дать возможность работать только с документами своего подразделения. Документы других подразделений будут им недоступны вообще или доступны только для просмотра.

Делегирование права подписи. В системе предусмотрена электронная подпись документов и резолюций на документы. При необходимости возможно делегирование права подписания одного документа или настройка автоматического делегирования для всех документов, поступающих на подпись к руководителю.

Защита информации. Каждое рабочее место может быть защищено паролем от попытки несанкционированного доступа к информации и выполнения действий от лица пользователя. При этом система должна соответствовать существующей делопроизводственной практике, поддерживать полный жизненный цикл документа в организации: от его первичной регистрации до списания в дело. Система должна пройти государственную сертификацию на соответствие ГОСТов по делопроизводству.

Создание систем делопроизводства для организаций, имеющих особые требования по защите информации, проводятся с учетом того, что необходимо обеспечить совместимость системы с любыми специальными средствами защиты информации, в том числе сертифицированными, что позволит согласовать ее использование с уже действующими стандартами безопасности.

В случае, если документ необходимо сделать общедоступным, это происходит двумя основными путями, либо через систему электронной почты, путем рассылки, либо через Internet, путем публикации на Web-сервере. Второй способ применим в случае, если лица, которым может понадобиться документ, заранее неизвестны. Использование электронной почты же более подходит для направления документов к исполнителям.

Системой, обеспечивающей маршрутизацию документов является система электронной почты, которая осуществляет параллельное распространение документов. Маршрутизация отличается от распространения или рассылки тем, что маршрутизируемый документ возвращается в начало маршрута, например к инициатору, а рассылаемый документ уходит к исполнителю без контроля факта возврата. С помощью дополнительных приложений система электронной почты может обеспечивать последовательную маршрутизацию документов.

Для каждого пользователя создается почтовый ящик. Передачу сообщений между почтовыми ящиками внутри локальной сети осуществляет программный модуль-марштуризатор. Но пользователи должны иметь возможность не только работать с электронной почтой в пределах интрасети, но и обмениваться сообщениями через Internet.

Итак, электронная почта выполняет следующие функции:

  • — обмен сообщениями между пользователями;
  • — обмен документами между пользователями;
  • — обмен данными между приложениями;
  • — оповещение пользователей о наступлении определенных событий.

Но внедрение мощных системы управления электронными документами не всегда приводит к получению ожидаемого эффекта. Причина кроется в том, что огромное количество оперативной и справочной информации по-прежнему остается на бумажных носителях. Ручная обработка таких бумажных хранилищ становится узким звеном функционирования многих крупных корпораций. Решением может стать использование технологии построения корпоративного электронного архива.

В рамках отрасли или корпорации речь идет даже не о традиционной автоматизации каталогов библиотек, а о построении интегрированной системы глобального масштаба, обеспечивающей эффективный доступ и хранение огромных объемов документов в электронном виде. Причем, технология должна включать как средства создания/наполнения супербанка данных, так и средства обеспечения его должного функционирования и развития. Однако, если потребность в такой технологии назрела уже много лет назад, то техническая возможность ее реализации появилась относительно недавно, как следствие появления дешевых носителей, повышение эффективности высокоскоростных вычислительных систем и сетей, новые информационные технологии индексирования сверхбольших массивов данных, наметилось направление внедрения средств искусственного интеллекта, позволяющих моделировать и анализировать большие массивы информации.

Общую идею можно обрисовать следующим образом. Организуется развертывание высокопроизводительной сети, включающей графические рабочие станции и мощные серверы ввода и обработки информации. Для ввода документов с бумажных носителей низкого качества, используются промышленные сканеры потокового ввода. Система обеспечивает эффективное индексирование и полнотекстовый поиск информации большого объема. Данные, необходимые для поиска документов, хранятся в высокопроизводительной и отказоустойчивой системе памяти, а графические образы документов — в виде изображений на носителях, характеризуемых длительным временем хранения и дешевизной. Специфическая черта корпоративного электронного архива — обеспечение полнотекстового поиска. Построение и поддержка системы атрибутивного поиска, характерного для систем управления документооборотом, оказывается неприемлемым вследствие временных и стоимостных ограничений.

Программным ядром корпоративного электронного архива по праву можно считать технологии индексирования и поиска. Первое направление, именуемое также корпоративным электронным архивом, относится к классу традиционных информационно-поисковых систем, основанных на атрибутном поиске структурированных данных. Альтернативное направление электронного архивирования базируется на принципе полнотекстового индексирования неструктурированных данных и включает контекстно-независимое индексирование, не зависящее от естественного языка, и контекстно-зависимое индексирование, позволяющее оптимизировать индексацию и поиск с учетом специфики морфологии и семантики естественного языка.

Как уже отмечалось, все данные в системе могут находиться в двух видах: поисковый образ и образ собственно документа. Из-за высоких требований к скорости доступа к поисковому образу документа и его целостности, он должен храниться в высокоскоростных отказоустойчивых системах хранения, например RAID-массивах.

Для хранения образа документов использование магнитных дисковых носителей не представляется возможным вследствие их высокой стоимости. С учетом того, что большинство архивных документов, практически, не подлежат модификации и удалению, библиотеки на компакт-дисках могут быть предпочтительнее. Кроме того, компакт-диски удобнее в работе: их автономное чтение можно осуществлять на любом компьютере, комплектуемом приводом CD-ROM.

Новые Правила делопроизводства: пристальный взгляд специалиста

Выстрел мимо цели?

Мы живем в эпоху революции в делопроизводстве. С одной стороны, эти преобразования вызваны кардинальными изменениями в обществе: изменением общественного строя России, процессами глобализации, все более активным использованием рыночных механизмов в деятельности органов государственной власти, заметным укреплением судебной власти, быстрым изменением законодательно-нормативной базы и т.д. С другой стороны, катализатором изменений служат современные информационно-коммуникационные технологии, внедрение которых не просто дает возможность автоматизировать существующую практику делопроизводства, но и подталкивает к трансформации ключевых процессов государственного управления, что тут же сказывается и на управлении документами. Глядя на опыт стран-лидеров и учитывая скорость обновления компьютерных технологий, можно с уверенностью сказать, что период быстрых перемен продлится не менее десятилетия (а скорее всего, и дольше).

С учетом неодинаковых потребностей и возможностей различных органов власти даже федерального уровня столь стремительные изменения не могли не привести к многоукладности в делопроизводстве. Если одни ведомства все еще пользуются технологиями ушедшего века, то в других органах власти можно найти примеры успешного внедрения самых современных технологий и методов работы.

Из сказанного следует, что в подобных условиях попытка регламентировать какую-то одну технологию, навязав ее всем подряд органам федеральной власти, обречена на неудачу. Многоукладность приводит к тому, что предложенная технология кому-то подойдет, а кому-то будет мешать работать. Изменения в технологиях приведут к тому, что даже идеальный на сегодняшний день документ через два-три года устареет. Как уже убедились наши зарубежные коллеги, жизнеспособными оказываются более высокоуровневые документы, регламентирующие цели и задачи органов власти в сфере управления документами, определяющие ответственность за их выполнение и формулирующие основные принципы современного управления документами. Выбор же конкретных технологий лучше оставить за самими ведомствами.

Новые Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти1 сообщество специалистов в области документационного обеспечения управления (ДОУ) ждало уже давно, поскольку существующие нормативные документы, основанные на идеях 1980-х годов, довольно сильно отстали от реальностей жизни. Органы государственной власти сейчас остро нуждаются в нормативных документах, помогающих им освоить работу с электронными документами. Однако в неменьшей степени они нуждаются и в руководствах, подсказывающих, как им вести дело­производство, исполняя при этом жесткие требования целого ряда новых законов «информационного блока», одни из которых требуют максимально раскрывать государственную информацию, а другие – ­обеспечить ­надежную защиту различных видов тайны.

Теперь новые Правила, наконец, утверждены и опубликованы. К сожалению, они представляют собой именно описание одной конкретной технологии делопроизводства – и поэтому, с моей точки зрения, ­мы получили совсем не тот документ, который был нужен.

Плюсы и минусы

Объективности ради стоит отметить, что впервые в России вопросы управления документами регламентируются нормативным актом столь высокого уровня. Учитывая и то, как регулярно в последнее время выс­шие руководители страны в своих выступлениях затрагивают вопросы электронного документооборота, можно сказать, что внимание к вопросам документационного обеспечения возрастает. Таким образом, есть определенные возможности использовать новые Правила для укрепления статуса служб ДОУ в органах власти.

К сожалению, Правила не соответствуют тем задачам в области государственного управления, которые были поставлены в последнее время руководством страны. В них не учитываются недавно принятые законы, нормативные документы и стандарты; не принимаются во внимание стратегические направления развития государственного управления, одобренные Президентом и Правительством РФ. В них не отражена ориентация на внедрение современных технологий в органах государственной власти, в том числе электронного документооборота и «электронного правительства», уже заложенная в ряде нормативных документов:

  • Проект концепции формирования «электронного правительства» до 2010 года (одобрен на заседании Правительства РФ 16.08.2007)2;
  • Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212);
  • Контрольные значения показателей развития информационного общества в РФ на период до 2015 года;
  • План мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006–2010 годах.

При разработке Правил не был принят во внимание мировой опыт в области современного управления документами и, в первую очередь, положения стандарта ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования», разработанного ВНИИДАД на основе международного стандарта ISO 15489-1:2001. Это идет вразрез с принятым в декабре 2007 года решением Коллегии Минкультуры ориентироваться на европейский стандарт документационного обеспечения управления3.

Правила фактически представляют собой урезанную Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, в которую добавлено несколько положений, относящихся к электронным документам. В итоге они не полностью описывают традиционное бумажное делопроизводство и очень ограниченно отражают применение современных технологий в управлении государственными документами.

В отличие от Типовой инструкции по делопроизводству, положения нового нормативного документа являются обязательными для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), и, с моей точки зрения, это сработает во вред – в первую очередь тем органам власти, которые значительно опередили других в освоении современных технологий. В какой-то степени это будет им заслуженным наказанием за то, что ни одно из ведомств-лидеров не приняло участия в рецензировании и доработке новых Правил.

Складывается также впечатление, что разработчики Правил даже не заметили, что, не оговорив в документе область его применения, они тем самым распространили более-менее разумные требования к организационно- распорядительной документации на все виды документации!

Чтобы не быть голословной, приведу несколько потенциально проблемных положений. Так, Правила содержат требования к формату бумаги и полям документа:

Фрагмент документа Свернуть Показать Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477)

5. Документы, создаваемые в федеральном органе исполнительной власти, оформляются на бланках, на стандартных листах бумаги формата А4 (210 х 297 мм) или А5 (148 х 210 мм) либо в виде электронных документов и должны иметь установленный состав реквизитов, их расположение и оформление.

7. Каждый лист документа, оформленный как на бланке, так и на стандартном листе бумаги, должен иметь поля не менее 20 мм – левое, 10 мм – правое, 20 мм – верхнее и 20 мм – нижнее.

Не забудьте – положения Правил являются обязательными! Означает ли это, что если документ органа государственной власти оформлен с нарушением этих требований, то можно будет оспаривать его юридическую силу в суде? И что делать с научно-технической государственной документацией (картами, планами, чертежами), которые бывают и формата A0 – также распечатывать их только на форматах А4 и А5? А нужны ли пресловутые «20 мм слева» для тех документов (скажем, форм), которые не сшиваются в дела?

В судах уже были случаи, когда из-за нарушения установленных правил оформления документов их признавали «ненадлежащими доказательствами». В первом из приведенных ниже примеров строительная фирма потеряла из-за этого 2 млн рублей!

Судебно-арбитражная практика Свернуть Показать

Акты о приемке выполненных работ и справки об их стоимости, определяющие сметную стоимость подрядных работ в виде долей (пропорций) к зданию и комплексам оборудования как к единицам измерения, были составлены с нарушением постановления Государственного комитета РФ по статистике, утвердившего данные унифицированные формы первичной учетной документации и не были приняты в качестве доказательства, подтверждающего выполнение работ в предусмотренном договором объеме.

(Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2009 по делу № А21-1229/2008.)

Судебно-арбитражная практика Свернуть Показать

Суд отказал в признании недействительным решения уполномоченного органа об отказе ООО в допуске к участию в конкурсе на право заключения государственного контракта на поставку троллейбусов для нужд города, поскольку представленные обществом при подаче заявки на участие в конкурсе документы не соответствовали формальным требованиям к конкурсной документации: не были прошиты и пронумерованы.

(Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.09.2007 по делу № А56-24633 /2006.)

Много вопросов вызывают и те функции, которые, согласно Правилам, возлагаются на службу делопроизводства, в том числе и при работе с электронными документами:

Фрагмент документа Свернуть Показать Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477)

14. Документы, поступающие в федеральный орган исполнительной власти, проходят в службе делопроизводства первичную обработку, регистрацию, предварительное рассмотрение, передачу руководству на рассмотрение, передаются исполнителям и после исполнения помещаются в дела…

23. Передача документов между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти осуществляется через службу делопроизводства…

37. Электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти…

40. Прием и отправка электронных документов осуществляются службой делопроизводства.

41. При получении электронных документов служба делопроизводства осуществляет проверку подлинности электронной цифровой подписи.

Все это вполне реализуемо в небольшом ведомстве с маленьким документооборотом. А что делать, например, Федеральной налоговой службе, которая в электронном виде получает от налогоплательщиков миллионы электронных документов? Сейчас регистрация этих документов ведется не в СЭД, а совсем в другой системе. Кстати, и проверкой ЭЦП на налоговых декларациях служба делопроизводства также не занимается.

Чудеса терминологии

Данное в Правилах определение такого основного понятия, как «документ», не соответствует ни ГОСТу Р ИСО 15489-1-2007, ни терминологическому ГОСТу Р 51141-98, ни российскому законодательству (не говоря уже о том, что определять «документ» через «официальный документ», значит нарушать правила элементарной логики).

Фрагмент документа Свернуть Показать Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477)

«Документ» – официальный документ, созданный государственным органом, органом местного самоуправления, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот федерального органа исполнительной власти.

Фрагмент документа Свернуть Показать ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27.02.1998 № 28)

Официальный документ: документ, созданный юридическим или физическим лицом, оформленный и удостоверенный в установленном порядке.

Используемое в действующем законодательстве толкование термина «официальный документ» не совпадает ни с определением ГОСТа Р 51141-98, ни с новым определением из Правил. Ключевым моментом является то, что официальные документы могут создаваться только госорганами – так считает законодатель:

Фрагмент документа Свернуть Показать Пункт 1 статьи 5 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов» от 29.12.1994 № 77-ФЗ

Официальные документы – документы, принятые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие обязательный, рекомендательный или информационный характер.

Фрагмент документа Свернуть Показать Статья 1259 «Объекты авторских прав» Гражданского кодекса РФ

Не являются объектами авторских прав:

1) официальные документы государственных органов и органов местного самоуправления муниципальных образований, в том числе законы, другие нормативные акты, судебные решения, иные материалы законодательного, административного и судебного характера, официальные документы международных организаций, а также их официальные переводы.

Точка зрения судебных органов до сих пор основывалась на положениях законодательства. Например, в 2007 году человек избежал осуждения за подлог официального документа, сфальсифицировав свою медицинскую книжку, на том лишь основании, что согласно Закону «Об обязательном экземпляре» (его пункт 1 статьи 5 мы процитировали выше), эта медицинская книжка не попала под определение официального документа (см. постановление Президиума Московского городского суда от 25.01.2007 по делу №44у-3 -3 8/07). Она была названа всего лишь документом, предоставляющим определенные права отдельному гражданину, который является для него важным личным документом.

Не меньше вопросов вызывает понятие «подлинник».

Фрагмент документа Свернуть Показать Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477)

«Подлинник документа» – первый или единственный экземпляр документа.

Ну и что теперь делать с государственными контрактами, договорами и т.д., которые подписываются как минимум в двух экземплярах? У какой из сторон будет на руках подлинник, а у какой – непонятно что: и не подлинник, и не копия, и не дубликат?

Фактически система определений позволяет заинтересованным лицам устраивать «цирковые представления» в судах. При определенных обстоятельствах это может привести к непризнанию юридической силы некоторых документов.

Отдельные выводы

Из сказанного можно сделать достаточно грустный вывод о том, что этому документу вряд ли суждена долгая жизнь. На мой взгляд, он не решает ни одной из существующих проблем в управлении документами, а лишь добавляет новые. Некоторые передовые ведомства заведомо не смогут исполнить положения Правил, иначе у них встанет вся работа. В итоге с первых же дней появится целый ряд государственных органов, игнорирующих и / или сознательно нарушающих Правила.

Думаю, что уже сейчас стоит начать проработку следующей версии этого документа. С моей точки зрения, Правила должны стать документом «политическим». За основу вполне можно было бы взять основные положения ГОСТа Р ИСО 15489-1-2007. В первую очередь в них следует включить положения:

  • указывающие, на каких принципах должно строиться управление документами в органах государственной власти;
  • об ответственности всех, кто работает с документами в ФОИВ, начиная с высшего руководства ФОИВ и заканчивая всеми исполнителями.

Такой документ по возможности не должен определять каких-либо конкретных технологий. В нем желательно было бы также отразить вопросы методического руководства, стандартизации и технической политики, а именно, кто и в какие сроки должен разработать методические руководства, стандарты и технические требования, необходимые для эффективного применения технологий управления информацией и документацией в ФОИВ.

Нужно сказать, что проект аналогичных Правил в конце 2008 года опубликовали для публичного обсуждения американцы. В настоящее время он находится на стадии доработки. О содержании данного документа дает хорошее представление даже его оглавление, которое ниже приведено частично.

Фрагмент документа Свернуть Показать Свод федеральных нормативных актов США Том 36: «Парки, леса и государственная собственность» Глава XII: Национальные архивы США (NARA) Часть В: Управление документами Раздел 1220. Федеральные документы. Общие положения Подраздел А — Общие положения части В «Управление документами» 1220.1. Какие вопросы рассматриваются в части B?
1220.2. Что является законодательной базой части B?
1220.3. Какие стандарты используются в качестве руководств в части B?
1220.10. Кто отвечает за управление документами?
1220.12. Какова роль Национальных архивов в области управления документами?
1220.14. На кого распространяются требования части B?
1220.16. Какая документированная информация и информационные материалы должны управляться в соответствии с требованиями части B?
1220.18. Какие определения используются в положениях части .B Подраздел B — Задачи программ управления документами федеральных агентств
1220.30. В чем заключаются обязанности агентств в области управления документами?
1220.32. Какие принципы управления документами агентства должны реализовать?
1220.34. Что должны делать агентства для исполнения своих обязанностей в области управления документами? Раздел 1222. Создание и поддержание федеральных документов Подраздел A—Выделение федеральных документов 1222.1. Что является законодательной базой раздела 1222?
1222.2. Какие определения используются в этом разделе?
1222.3. Какие стандарты используются в этом разделе в качестве руководств?
1222.10. Как агентства должны применять данное в законодательстве определение федеральных документов?
1222.12. Какие типы информационных материалов являются федеральными документами?
1222.14. Что относится к «не-документам»?
1222.16. Как следует управлять недокументными материалами?
1222.18. В каких случаях допускается изъятие недокументных материалов из государственных агентств?

1222.20. Что относится к личным документам и как ими управлять? Подраздел B — Требования к делопроизводству в федеральных агентствах 1222.22. Какие документы необходимы для того, чтобы адекватно документировать деловую деятельность агентства?
1222.24. Каким образом агентства разрабатывают требования к делопроизводству?
1222.26. Каковы общие требования в плане делопроизводства к программам, выполняемым агентствами?
1222.28. Каковы требования к делопроизводству на уровне серий документов?
1222.30. В каких случаях агентства должны исполнять требования к делопроизводству других агентств?
1222.32. Как агентства должны управлять документами и данными, созданными или полученными субподрядчиками?
1222.34. Каким образом агентства должны сохранять и поддерживать документы? Раздел 1236. Управление электронными документами Подраздел A—Общие положения 1236.1. Что является законодательной базой раздела 1236?
1236.2. Какие определения используются в этом разделе?
1236.4. Какие стандарты используются в этом разделе в качестве руководств?
1236.6. Каковы обязанности агентств в области управления электронными документами? Подраздел В — Требования к управлению документами и обеспечению их сохранности, которые следует принять во внимание при разработке и внедрении электронных информационных систем 1236.10. Какие делопроизводственные меры, средства контроля и управления документами агентства должны реализовать в своих электронных информационных системах?
1236.12. Какие иные соображения, связанные с управлением документами и обеспечением их долговременной сохранности, следует принять во внимание при проектировании, разработке и внедрении электронных информационных систем?
1236.14. Что должны делать агентства для того, чтобы защитить документы от технологического устаревания? Подраздел С — Дополнительные требования к электронным документам 1236.20. Что может рассматриваться в качестве надлежащих делопроизводственных систем для электронных документов?
1236.22. Каковы дополнительные требования к управлению документами, поступающими и отправляемыми по электронной почте?
1236.24. Каковы дополнительные требования к управлению неструктурированными электронными документами?
1236.26. Какие действия должны предпринять агентства для поддержания электронных информационных систем?
1236.28. Какие имеются дополнительные требования к отбору и поддержанию электронных носителей информации, используемых для документов постоянного срока хранения?

Как видите, разработчики американских правил постарались изложить материал простым и понятным языком. Он структурирован в соответствии с концепцией жизненного цикла документов, признавая в то же время, что жизненный цикл не протекает «линейно». Текст, по сравнению с предыдущей редакцией, разбит на более мелкие части, чтобы облегчить поиск нужной информации. В начале каждой части даны ссылки на соответствующие места законодательства и разделы стандарта ISO O15489.

В общей части более подробно описана правовая основа для управления федеральными документами:

  • роль Национальных архивов, других контролирующих органов и каждого из федеральных агентств в управлении документами;
  • общие требования к управлению документами (которые более подробно раскрыты в последующих разделах).

Думаю, и нам желательно будет в следующей редакции Правил отразить ряд вопросов, без решения которых сложно внедрять информационные технологии в ФОИВ:

  • ответственность руководителя ФОИВ за организацию работы с документами и информацией;
  • обязанность ФОИВ обеспечить сохранность, а также целостность и аутентичность документов вне зависимости от вида носителя;
  • особенности, связанные с применением законов «О персональных данных» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
  • ответственность уполномоченного ФОИВ в сфере архивного дела за разработку нормативных и методических документов в области управления документами, а также за опережающий прием от ФОИВ электронных документов постоянного срока хранения в государственные архивы;
  • организация межведомственного взаимодействия, роль общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ)4 в организации межведомственного электронного взаимодействия и предоставления услуг «электронного правительства», в том числе с учетом уже созданного общероссийского ОГИЦ и федерального удостоверяющего центра;
  • разработка единых принципов подтверждения целостности и аутентичности государственных электронных документов при их использовании и хранении, в т.ч. долговременном;
  • применение современных технологий при использовании и хранении документов на бумажных носителях;
  • обеспечение юридической значимости электронных документов при их передаче и хранении, в т.ч. при долговременном хранении электронных документов и при передаче их на постоянное хранение в государственные архивы.

Сноски

Свернуть Показать

  1. Документ размещен на сайте Министерства связи и массовых коммуникаций РФ по адресу Вернуться назад

  2. Далее по тексту – Правила. Вернуться назад

  3. Размещено на сайте Центра парламентских коммуникаций по адресу Вернуться назад

  4. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2007 № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» признано необходимым обеспечить с 1 января 2008 года переход федеральных органов государственной власти на оказание государственных услуг гражданам и организациям в электронном виде с использованием программно-аппаратных средств и телекоммуникационной инфраструктуры общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ ). Сайт ОГИЦ: Вернуться назад

About the author

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *